Written and published by Julio Echeverria*

La tesis central de este ensayo sostiene que el desarrollo del constitucionalismo ecuatoriano, a lo largo de los 47 años transcurridos desde el denominado ‘retorno a la constitucionalidad’, lejos de consolidar la democracia, ha favorecido la emergencia y fortalecimiento del neopopulismo. Este fenómeno se caracteriza por la erosión del entramado institucional y la apertura a dinámicas de antipolítica. En efecto, se ha incorporado en el propio diseño constitucional un conjunto de instituciones que, en lugar de robustecer la democracia ecuatoriana, contribuyen a debilitarla o entorpecer su funcionamiento. Frente a esta tendencia evolutiva, el nuevo diseño institucional deberá orientarse a revertirla y restablecer los principios que garanticen una auténtica gobernanza democrática.

Date of publication: November 15, 2025

Es probable que la coyuntura actual (2025-2026) no sea la más adecuada para discutir la reforma constitucional a través de una asamblea constituyente. El escenario político es de alta polarización y el estatuto de su convocatoria premia el mayoritarismo, lo que podría confluir en el diseño de una constitución que aparezca (nuevamente) como mandato impuesto por una parte al resto. Es probable que esta característica y el contexto de polarización, conduzcan a invalidar su convocatoria si se produce una respuesta negativa a la consulta, en cuyo caso el desafío constitucional se mantendrá en espera de mejores condiciones.

En cualquiera de los casos las condiciones coyunturales no pueden ahogar una demanda de transformación constitucional que se vuelve más acuciante desde la vigencia de la última constitución (2008) y que arrastra serias inconsistencias presentes ya desde el inicio de la historia constitucional ultima del país iniciada en 1978. 

La tesis que se defiende en este ensayo afirma que el desarrollo del constitucionalismo en los 47 años que nos separan del llamado ‘retorno a la constitucionalidad’, lejos de fortalecer a la democracia ha conducido a la consolidación del neopopulismo, cuya característica es la de vulnerar el entramado institucional y permitir la penetración de la anti política. Esto es, ha logrado instalar en el mismo diseño constitucional, instituciones que trabajan para debilitar a la democracia o entorpecerla. El nuevo diseño institucional deberá revertir esta tendencia que se ha venido configurando evolutivamente.

El papel de la constitución consiste en ser el punto de enlace entre política y juridicidad. Entre estos dos campos existe una tensión que la constitución debe atender. Su diseño es de vital importancia, debe alcanzar un grado de ‘abstracción institucional’ que posibilite la coexistencia ‘productiva’ de fuerzas que sin la constitución podrían enfrentarse hasta eliminarse como cuerpos o actores políticos, pero debe hacerlo en un coherente andamiaje jurídico. La juridicidad da cauce institucional a la política y esta encuentra en la formulación jurídica sus posibilidades de realización.

La constitución es un mega dispositivo tecno-jurídico-político, cuya eficacia se mide por la abstracción con la cual logra contener el conflicto y traducirlo en movimiento de innovación y transformación permanente.  Desde esta perspectiva, no es aceptable la idea de la constitución como mandato; esa idea parte de reconocer como válida la ficción del pueblo como unidad indiferenciada. La idea de mandato es invalidada por la idea de pluralidad; el mandato presupone que no se reconoce esa pluralidad y que la constitución es una imposición de una parte sobre el resto.

La ‘abstracción institucional’ permite la interacción de fuerzas opuestas, sin que estas se desgasten entrópicamente, al contrario, debe posibilitar que el enfrentamiento pueda ser constructivo, esto es, que sea capaz de incrementar la idoneidad constitutiva de la vida social y no afectarla o deteriorarla. La constitución debe desincentivar la polarización y la fragmentación del cuerpo político. Para ello su formulación debe ser aceptada mayoritariamente por los actores políticos y por la ciudadanía quienes deberán defenderla y promoverla.

La constitución debe ser vista también como un sistema de inmunización frente a presiones e intereses que tiendan a corroerla o debilitarla y por esa vía permitir el ingreso de ‘poderes ocultos’ que trabajen por su derogación o debilitamiento, los intereses de la anti política, de la corrupción y de la impunidad.

La constitución no está escrita en piedra, pero, debe ser pensada como si lo estuviera, esta inserta en un proceso constituyente permanente y por tanto su diseño debe posibilitar su reforma cuando las condiciones históricas (políticas) lo requieran. Ello habla de la consistencia del diseño: definir los elementos de continuidad inmodificables (reconocibles como su parte dogmática) y aquellos que permiten el juego de la política (su parte orgánica) como dimensión dispuesta a incrementar la idoneidad constitutiva de la vida social y no a afectarla.

Establecidas estas premisas, la visión del cambio constitucional no puede ser coyunturalista, es necesario observar los procesos de transformación constitucional con una mirada de largo plazo que identifique líneas de continuidad y puntos críticos que requieren ser cambiados.

 El actual punto de observación para la promoción de un nuevo momento constitucional tiene su punto de inicio en la Constitución de 1978 llamada del ’Retorno a la democracia y a la constitucionalidad’; allí se definen algunos rasgos que se mantendrán hasta el presente. Desde entonces se han producido distintas modificaciones constitucionales que se expresan en dos asambleas constituyentes (1998 y 2008) que añaden otros importantes elementos de estructura constitucional.

En promedio, cada 10-20 años la demanda de reforma se cristaliza en procesos constituyentes que diseñan nuevos cuerpos constitucionales. La posible realización de una nueva Asamblea constituyente a realizarse en el 2026 respetaría, en alguna medida, este ciclo temporal.

El desarrollo constitucional del país no ha respetado estas premisas y se ha vuelto responsable de la fragmentación y polarización que hoy caracteriza al enfrentamiento político. Por estas consideraciones, es importante alertar sobre la necesidad del cambio constitucional y no detener su discusión por condicionamientos de oportunismo electoral.

Este documento apunta a sugerir los temas de la discusión, más allá del coyunturalismo polarizador.  

I. El camino que conduce a la “constitución mandato”

En el pasado (anterior a la Constitución de 1978) los cambios constitucionales tenían un carácter puramente instrumental, estaban para legitimar destituciones de gobiernos o transiciones de dictaduras a gobiernos civiles, luego, las constituciones pasaban a ser ‘letra muerta’, con muy poca incidencia en el proceso político, a ello se debía la permanente reversibilidad constitucional que caracterizó a la vida republicana del país. En el Ecuador hasta la Constitución de 1978 se habían formulado 18 cartas constitucionales, desde la primera que en 1830 sancionó la formación del Estado nacional.

En la historia constitucional ultima del Ecuador, aquella que empieza con el llamado ‘retorno a la democracia o a la constitucionalidad’ (1978), se produce un cambio significativo; la Constitución asume un papel mas activo en el condicionamiento de los procesos políticos. De ser en lo fundamental un documento declarativo, pasa a ser una formulación constructivista de incidencia más clara en los procesos decisionales.

La experiencia constitucional ecuatoriana es una buena muestra de esto que se ha denominado como ‘activismo constitucional’, en alguna medida es precursora de esta formulación. Podría afirmarse que las tres constituciones, ­–la de 1978, la de 1998, como la del 2008­– responden a esta orientación de fondo. 

En las experiencias del llamado ‘nuevo constitucionalismo latinoamericano’, que caracteriza a las constituciones aprobadas por los regímenes del llamado socialismo del siglo XXI (Venezuela, Ecuador, Bolivia), esta condición se consolida y aparece con mucha claridad. Una modificación inspirada en el llamado “neo constitucionalismo”; cuyas características podrían describirse como de transición “Desde constituciones marco a constituciones mandato” (Panebianco, A. 2004). Las constituciones tienden a ser programas políticos y por tanto a obedecer a los intereses de una parte, perdiendo por tanto el carácter universal de ser expresión del conjunto de la sociedad. La constitución de 2008 (llamada Constitución de Montecristi) cumple con esta caracterización. Se autodefine como un mandato refundacional y apela a intereses, demandas y valores de una parte que trata de imponer su visión al resto del conglomerado social, lo que la convierte en programa político. Esta característica invalida lo que podrían considerarse ‘avances del neo constitucionalismo’ como es el llamado control de constitucionalidad y la instancia sobre la cual se soporta esta función que es la ‘Corte constitucional’. La constitución mandato la convierte en una institución ‘de parte’ en la cual se anula la ‘abstracción institucional’ y termina volente o nolente, defendiendo un programa político, con lo cual se deslegitima su función de garantía.

Pero antes de avanzar miremos los enlaces institucionales que se articulan entre las tres constituciones que caracterizan a la vida constitucional moderna en el Ecuador.

II. El vicio de origen: la desconexión entre constitución y economía

La constitución de 1978 diseño un modelo de sistema político con orientación concentradora y de centralización en el cual los partidos aparecían como canales de conducción política. La constitución de 1978 se inspiró en un modelo de ‘Estado de bienestar con sólidas prestancias de centralización y redistribución económica’. Este modelo de Estado no solamente formalizaba la orientación intervencionista que caracterizó a la política de la dictadura militar que la antecedió; en ella se definieron bajo una clara semántica militar, el carácter de los “sectores estratégicos de la economía” así como la “planificación centralizada mediante la estipulación de planes de desarrollo” que condicionaban sobre manera a la sociedad y al mercado, sino que dotó a este enfoque de una fuerte carga de legitimación mediante el fortalecimiento del ‘sistema de partidos’ (Echeverría, J. 1999; 2008).

La Constitución de 1978 fue la del pacto civil-militar que permitió la transición al régimen democrático. Las Constituciones de 1998 y 2008 no alteran en lo fundamental los alcances referidos a la concentración del poder y al manejo de la economía, pero si trabajan en el desmontaje y debilitamiento del sistema de representaciones (partidos y legislatura).

El modelo concentrador demostró serías inconsistencias apenas inaugurada la vigencia de la constitución de 1978, que no fueron subsanadas por las dos constituciones siguientes. El sistema político se vio abocado a instrumentar políticas de ajuste derivadas del llamado ‘Consenso de Washington’. Se instauraba una contradicción que desde entonces caracterizará las dificultades decisionales del sistema político. Por un lado, las demandas de una población en condiciones de pobreza y exclusión, y por otro, la necesidad del ajuste estructural, como medida de disciplinamiento fiscal, que le permita a la economía competir y posicionarse en los mercados globales. Desde entonces ‘estabilización macro fiscal’ y ‘redistribución’ aparecerán como elementos que no logran articularse, configurando un nudo critico alojado en las distintas constituciones (1978-1998-2008) y que promueve estructuralmente la polarización política.

La Constitución de 1978 demostró una seria des adecuación funcional frente al proceso político. Una economía que ingresaba a la globalización y un estado concentrador que imposibilitaba alcanzar dicho objetivo. La historia del país en los veinte años de vigencia de esa constitución fue la del bloqueo decisional: ni el neoliberalismo logró afirmarse, ni tampoco se consolidó alternativa alguna que lo contrastara.

La constitución lejos de ser un dispositivo de legitimación del sistema se volvió generadora de conflictos y crisis políticas; enfrentó a ejecutivos ‘obligados a implementar los ajustes’ y a los partidos comprometidos con el paradigma intervencionista del modelo constitucional que los obligaba a resistirlos. En muchos casos los mismos ejecutivos se veían condicionados a aplicar políticas con las cuales no necesariamente concordaban. La situación derivó en recurrentes crisis de gobernabilidad como enfrentamiento entre poderes del estado (Ejecutivo-legislativo). Mas tarde, las crisis de gobernabilidad se traducirían en crisis de legitimidad de todo el entramado institucional. 

III. La salida fácil: la anti-partidocracia como solución

En esta secuencia evolutiva, en particular en las dos últimas constituciones, el diagnóstico que se posiciona para caracterizar a la crisis del sistema político es el de la ‘ingobernabilidad’; los responsables, los partidos y las legislaturas; la crisis de gobernabilidad que venía caracterizando al bloqueo político derivado del desajuste entre economía y constitución, es vista como responsabilidad de los partidos políticos y no como un defecto del diseño constitucional de 1978. La constitución de 1998 reconoce la participación de los ‘independientes’ con lo cual se perfora la institucionalidad de los partidos; al mismo tiempo reduce el rol de la legislatura en su participación en la definición presupuestaria. La Constitución de Montecristi cabalga sobre la desafección hacia los partidos políticos, y sobre el desconocimiento del rol fundamental de la legislatura; profundiza esta tendencia que será decisiva para promover la crisis de la institucionalidad del Estado de derecho en su conjunto. Los partidos dejan de ser concebidos como canales legítimos de transmisión de la voluntad de la sociedad; la Constitución de 1998 reduce sus competencias y la de 2008 consolida esa tendencia; ambas, sin embargo, los mantienen como ‘monopolios de la representación’. 

Tanto el llamado ‘presidencialismo reforzado’ (1998), como la fórmula del ‘hiper presidencialismo’ (2008) consolidan esta semántica en los distintos cuerpos constitucionales. La idea consistía en reforzar al presidencialismo para evitar los obstáculos que se derivaban de sistemas de partidos caracterizados por la fragmentación y la polarización.

IV. El enlace entre crisis de gobernabilidad y crisis de legitimidad

La ecuación de crisis de gobernabilidad y crisis de legitimidad no fue suficientemente asumida por quienes elaboraron los textos constitucionales; no se entendió que el ajuste estructural de la economía era la punta de lanza de un proceso más intenso de integración global en el cual se afirmaban otras líneas estratégicas, la competitividad de la economía, la reconversión productiva de los mercados internos y su inserción en los mercados globales.  No se trataba solamente de disciplinar las variables macro fiscales, si no de formular un diseño institucional que permitiera combinar adecuadamente crecimiento y redistribución. Las constituciones que vendrían después no estuvieron a la altura de este desafío, al contrario, han contribuido al desgaste estructural tanto de la economía como de la política.

Si la Constitución de 1978 demostraba esta des adecuación al resistir la dinámica económica de la globalización y su estrategia de ajuste estructural, las constituciones de 1998 y 2008 lejos de resolverla la entorpecen aún más. Al no definir claramente el nudo central de la crisis, la salida adoptada por estas constituciones, se volvía ineficaz y terminaba por erosionar a todo el sistema institucional. No era la legislatura y los partidos la responsable de la crisis institucional, la crisis radicaba en la inadecuación de economía y política; ésta imposibilitaba el crecimiento económico y por tanto la redistribución, lo que incidía en la recurrencia del conflicto distributivo.

El acudir al expediente de concentración decisional en los ejecutivos no resolvió el problema de gobernabilidad, más bien lo agudizó. El fortalecimiento del presidencialismo se dio al costo del debilitamiento y la pérdida de independencia de los demás poderes, tanto la legislatura como la administración de justicia. En este contexto, los partidos y las legislaturas acudieron al chantaje y al bloqueo político des-responsabilizándose del proceso decisional y agudizando los conflictos con los ejecutivos. Por otro lado, la administración de justicia se vio sistemáticamente instrumentalizada por el poder presidencial, la constitución del 2008 terminó por configurar una instancia de gobierno de la justicia, el Consejo de la Judicatura, por fuera de las dinámicas autónomas del poder judicial. Este Consejo ha sido fuente de inestabilidad del sistema de administración de justicia y se ha prestado para instrumentalizar la justicia a favor de los gobiernos de turno.

El resultado: desfiguración de los partidos los cuales se vuelven agencias electorales de colocación; discrecionalismo de jueces y administradores de justicia al servicio del poder político o de ‘poderes ocultos’. Ambos procesos condujeron a perforar la inmunidad del sistema frente a presiones ya no solo del poder político sino de intereses vinculados al delito. Se estaba consolidando un nuevo paradigma político: el neopopulismo, el clientelismo y la narco política, como nuevas fuentes o ejes de producción decisional sustitutivas de la deliberación consensual en la producción de la política. La crisis de gobernabilidad se convierte en crisis de legitimidad de las principales instituciones del sistema político.

V. Garantismo y neo constitucionalismo como vía de escape a la crisis de gobernabilidad

La crisis de la representación, la retórica anti partidos estaba fundada en el débil desempeño institucional del sistema político y abría el espacio para propuestas refundacionales. La anti partidocracia no atacaba el problema de fondo, pero si funcionaba como narrativa movilizadora; la anti partidocracia no fue característica exclusiva del sistema político ecuatoriano, la tendencia era regional y global. La solución a la crisis de la representación pasaba por reformas constitucionales de fondo que giraban en una doble dirección: (1) concentración de poder en los ejecutivos y (2) participación directa de actores y movimientos por fuera de la institucionalidad representativa.  Dos recetas que funcionaban en dirección a la des institucionalización y al populismo.  

La transformación constitucional requería de fuertes liderazgos que las impulsaran. La Venezuela de Chávez fue la pionera en aprobar una nueva constitución en el año 1999, después de que el presidente juró el cargo sobre una constitución a la que calificó de “moribunda”. En Ecuador el presidente Correa evitó el compromiso con la constitución vigente en su juramentación en 2007, y emprendió inmediatamente un proceso constituyente que desembocó en el 2008 en una nueva Constitución aprobada mediante consulta popular. En Bolivia, Evo Morales, líder sindical indígena expidió su nueva Constitución en el 2009.

El cambio se producía como traslación del eje de configuración decisional desde los actores partidarios hacia aparatos de estado fuertemente centralizados, con liderazgos personales igualmente fortalecidos, mediante prestancias plebiscitarias que acumularan el poder necesario para instrumentar procesos de refundación profundos. La retórica refundacional exaltaba la participación ciudadana como nuevo paradigma que sustituía a la representación política. Ya no era central la cooptación de la participación a través de los partidos como había formulado el paradigma reformista en 1978; ahora las constituciones de 1998 y con más fuerza la de 2008, diseñan nuevos mecanismos de intermediación que prescinden de los partidos.

Las funciones de legislación y fiscalización de los sistemas de representación se acotan considerablemente: la legislación ya no discute líneas de estrategia ni revisa y formula el presupuesto público, su incidencia en la construcción de la política pública se reduce drásticamente; de igual manera, las funciones de fiscalización y control político ahora pasan a ser implementadas por ‘nuevas instituciones’.

En el caso de Ecuador la Constitución de Montecristi engendra el llamado ‘quinto poder’ o ‘poder ciudadano’, en el cual se deposita la capacidad de fiscalización y control antes en manos de la legislatura. El nuevo eje de control político será el CPCCS encargado de nominar los órganos de control (Fiscalía, Contraloría, Consejo de la Judicatura, Defensoría del Pueblo, Superintendencias) mediante complicados procesos selectivos, en los cuales debería primar el mérito ciudadano sobre la responsabilidad política avalada por los partidos. 

VI. Proclamas y mandatos substituyen al “logos deliberante”

La globalización y el ajuste estructural se traducía en fragmentación y diferenciación social.  Con la globalización las sociedades tienden a ser multiculturales, las migraciones se vuelven recurrentes. Los procesos de acumulación globalizados, en ausencia de cambios radicales en las lógicas productivas internas, terminan reforzando las asimetrías económicas previas, las remesas comienzan a convertirse en un rubro importante de las economías nacionales. La pobreza, el deterioro social y la conflictividad política se agudizan en la primera década del siglo, creando las condiciones propicias para impulsar y justificar el cambio constitucional del 2008.

La presión social mas la crisis de la representación alimentan la demanda refundacional; la asamblea de Montecristi inaugura una forma particular de populismo: la retórica refundacional sustituye al logos deliberante; proclamas y mandatos reemplazan a la deliberación y confrontación de ideas.

La nueva constitución es un mandato ratificado plebiscitariamente; en ella, las nuevas condiciones del desarreglo social son vistas como vulnerabilidades; asumen la figura de ‘nuevos derechos’ a los cuales se obliga el Estado a atender, más allá de cualquier consideración sobre la viabilidad y sostenibilidad económica que requeriría dicha empresa.

Montecristi se conecta con las líneas maestras diseñadas en la Constitución del retorno democrático (1978) y las profundiza: la economía reposa sobre el monopolio estatal de las llamadas ‘áreas estratégicas’ (petróleo, energía, telecomunicaciones) en particular la economía extractivista petrolera. Se refuerza así el nudo crítico fundamental que explica la crisis estructural permanente de la economía: débil crecimiento y producción estructural de déficit publico. La economía depende del endeudamiento público y de la erogación de subsidios que afectan la competitividad y la productividad. En la Constitución de Montecristi esta lógica asume estatus constitucional.

La Constitución de Montecristi amplía la gama de derechos a los cuales ‘protege’. Los ‘nuevos derechos’ son ‘colectivos’ de distintos pueblos y nacionalidades, así como de minorías que habían sido acalladas. Para esta narrativa el Estado y la misma política aparecen bajo la figura patriarcal y patrimonialista; su hegemonía había consistido en el acallamiento de las diversidades que son étnicas, pero también de género. La Constitución recoge estas nuevas demandas y al hacerlo se convierte en proclama política de estos nuevos actores. Todo un nuevo entramado constitucional se apresta a sustituir a la representación.

La Constitución de Montecristi se conecta con las líneas del presidencialismo reforzado a costa de la representación y las radicaliza. introduce modificaciones en la estructura institucional de la división de poderes propia del estado de derecho.  A la tradicional tripartición de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, añade el poder electoral y el poder ciudadano. Modifica el estatus del tradicional Tribunal de Garantías Constitucionales, por una Corte Constitucional que aparece como la máxima autoridad en materia de justicia constitucional; la anterior Corte Suprema de Justicia se convierte en Corte Nacional, encargada de la administración de la justicia ordinaria.  El poder ciudadano, organizado como Función de transparencia y control, se encarga de la nominación de los órganos de control sustituyendo a la legislatura en esta tarea; la Corte Constitucional se conforma para vigilar que la carta de derechos se cumpla.

La anterior función deliberativa que presidia los procesos de control, y que estaba regulada mediante leyes, se sustituye con el discrecionalismo de jueces y administradores de justicia. En el marco del garantismo constitucional la discrecionalidad de jueces al interpretar la constitución mas que ser regulada es fomentada bajo las premisas del ‘activismo judicial’. El cambio de paradigma desde el principio de ‘sujeción a la ley’ por el principio de ‘sujeción a la Constitución’ abona en dirección a generar una alta discrecionalidad en la administración de justicia. En el ordenamiento del estado de derecho, la sujeción a la ley era inapelable porque se parte del supuesto que la ley instrumentaba el principio constitucional; ahora se introduce una dislocación entre justicia ordinaria y justicia constitucional, en la cual la primera se somete a la segunda en un marco de alta indistinción y reversibilidad jurídica.

Si el ‘estado de derecho’ se sustentaba sobre una lógica en la cual la máxima politización se aceptaba como legítima en la representación política, ahora la carga de politicidad en la tarea del control político se traslada a los órganos de control y a la Corte Constitucional, los cuales se vuelven garantes de la aplicación del mandato constitucional.

El CPCCS, la Corte Constitucional y el Consejo de la Judicatura configuran el entramado jurisdiccional de este nuevo paradigma. Nuevos poderes que ya no están sometidos a vigilancia y control por parte de la representación popular en su sede natural la legislatura, cuya supuesta autonomía está seriamente cuestionada. 

Este proceso que podría aparecer como de emancipación de las minorías y como expresión de nuevas formas de concebir la vida colectiva, significó desde el ángulo político, el debilitamiento de la soberanía estatal y de todo el complejo institucional; negación de la política de la representación, sustitución de la legitimidad deliberativa por una institucionalidad altamente porosa y manipulable. Todo en un contexto de agotamiento de las condiciones para el funcionamiento endógeno-auto sostenido de la economía.

La semántica política se transforma. El garantismo acude a una narrativa de fuerte carga motivacional. La representación es sustituida por la apelación a otras fuentes del derecho; el derecho positivo cede al iusnaturalismo; la fuente de la política está en la pertenencia natural a los orígenes por nacimiento y por ancestro, por diversidad étnica y de genero.  El ethos es substituido por el etnos. La construcción de ciudadanía sustentada en los principios de igualdad y libertad es sustituida por los de identidad y diferenciación, que son reivindicados como riqueza de las diversidades que la constitución deberá garantizarlas. La sociedad se autodefine como pluricultural y plurinacional. El sistema jurídico reconoce el pluralismo jurídico como alternativa al principio del imperio de la Ley abstracta e igualitaria.

VII. Neo constitucionalismo y garantismo

Todas estas líneas de transformación del paradigma político se inscriben en el llamado neo-constitucionalismo, que amplía la gama de derechos y plantea su garantía y ejecutabilidad sin restricciones. El neo-constitucionalismo es innovador en cuanto amplia la gama de derechos y sus mecanismos de garantía, pero introduce modificaciones que en contextos de limitada institucionalidad pueden ser riesgosos para la vigencia de los mismos derechos que propone defender y garantizar.

El neo constitucionalismo se soporta en la homologación de derechos; tanto los derechos fundamentales de libertad e igualdad, como los llamados de segunda y tercera generación (sociales y económicos), asumen igual estatus. Libertad e igualdad ya no aparecen como conquistas de una ciudadanía que se reconoce en ellos más allá de la política y del estado, a ella se superpone una pluralidad de derechos de sectores que se auto perciben o a los cuáles se declara como vulnerables y por tanto dependientes de las políticas publicas.

En el neo constitucionalismo se supera el principio de sujeción a la ley de los actos decisionales, y se lo sustituye por el principio de sujeción a la constitución, lo cual amplifica la capacidad hermenéutica y discrecional de jueces y de funcionarios públicos los cuales están obligados a cumplir con el mandato constitucional de la garantía de derechos. La constitución abandona su función de estructura de protección de la sociedad frente al poder político, y pasa a convertirse en instrumento del poder político para la realización de los derechos. En Montecristi estas dos dimensiones se confunden en una amalgama de ambigüedades.

Las constituciones del socialismo del siglo XXI se consolidan con estas definiciones y apuntan a refundar la política. El garantismo emerge como nueva construcción semántica. Los individuos más que ciudadanos, son sujetos vulnerables que deben ser asistidos por el Estado. El Estado otorga derechos y los garantiza; la sociedad exige su cumplimiento. El Estado siempre estará en deuda con la sociedad la cual se volverá dependiente de sus erogaciones bajo forma de políticas públicas.

La consecución del mandato constitucional es mas importante que la ‘producción de política’, la sociedad se somete a sus prescripciones y se obliga a respetarlas para lo cual se predispone todo un ‘complejo institucional’ que sustituye a la representación política comandado por el ‘poder ciudadano’ y su institución paradigma el CPCCS. De esta manera, la política produce las condiciones de su propia negación; produce anti política, cuya máxima expresión es la ‘crisis sistémica estructural’, como debilitamiento generalizado de la institucionalidad.

VIII. Neo-constitucionalismo e híper presidencialismo: la dupla perfecta

Las transformaciones inducidas desde el neo constitucionalismo se combinan con el hiper presidencialismo y definen una lógica para el modelo económico y político la cual no puede no ir sino por la expansión de la política de gasto y por su financiamiento mediante la explotación de la renta de la naturaleza. El monopolio estatal sobre las áreas estratégicas de la economía restringe la inversión y promueve la utilización de sus rentas para cumplir con el mandato de redistribución, lo que la vuelve altamente dependiente de la extracción de recursos primarios, en particular del petróleo. El Estado se convierte en el principal, sino único, distribuidor de bienestar, la sociedad y el mercado deberán funcionalizarse a esta estrategia. Por su carácter primario exportador y extractivista, la economía se vuelve altamente vulnerable a schoks externos, lo que la obliga a acudir al endeudamiento como única salida para financiar el gasto público. La ecuación déficit público -endeudamiento se convierte en rasgo estructural de la economía.  

Se instaura así, una lógica que enfrenta al modelo económico y político con el modelo garantista que esta sólidamente posicionado en la constitución y en el imaginario colectivo. La constitución está afectada en su estructura y tiende a generar complejidades políticas de muy difícil control. La debilidad del crecimiento de la economía compromete la dinámica distributiva; el incremento del déficit público obliga a una recurrente búsqueda de su reducción lo que compromete la redistribución e incentiva el conflicto; el sistema entra en una lógica entrópica de difícil contención.

Emerge nuevamente la ‘crisis de gobernabilidad’ pero en un contexto de complejidad incrementada, ahora las presiones ya no son de los partidos únicamente, sino de movimientos y actores sociales que tienen en la Constitución su ‘referente para la acción’. En este contexto, el reclamo sustituye a la deliberación. La conexión garantismo – hiper presidencialismo-reducción-del logos deliberante, se salda con efectos que impactan en la crisis sistémica la cual presiona a la institucionalidad. La reducción de la deliberación aparece como premisa para que el ejecutivo y el presidente puedan cumplir con el mandato constitucional, lo cual tendrá efectos en el control de la libertad de expresión y de asociación. Una nueva institucionalidad dirigida a prescindir de la intermediación de los partidos, y a no obstaculizar la acción decisional del ejecutivo.  

El principio de la división y autonomía de poderes ha sido seguramente el nivel institucional que mas se ha visto afectado por estas transformaciones, tanto en el control de la legislatura por parte de los ejecutivos, como en la independencia de la judicatura. La administración de la justicia ordinaria como la de la justicia constitucional están direccionadas a garantizar el cumplimiento del mandato constitucional de garantía de los derechos el cual funciona como programa político.

IX. La sustitución del legislador por el juez: la politización de la justicia

La operación constitucional realizada en Montecristi trabaja sobre la reducción de la importancia de la representación en la construcción de la política. Asume a la representación como anomalía y no como la pieza fundamental en la construcción de la legitimidad y eficacia del sistema. Si bien los partidos funcionaban mal antes de Montecristi, lo realizado a partir de allí termina por anularlos definitivamente. Los partidos han devenido en agencias electorales y promueven el clientelismo; ya no se los reconoce como instancias capaces de formular programas y estrategias políticas. La Constitución sanciona la desconfianza a los partidos y no los ubica como instancias portadoras de demandas y de valores sociales.

Al relevar a la representación de la función de control político y sustituirla por el poder ciudadano y por la lógica garantista de la justicia constitucional, se completa esta tarea de despolitización.

Con el garantismo se consolida la lógica anti partidos; primero se construye la narrativa de la partidocracia para luego agredir al sistema de representaciones; en estas condiciones la política se judicializa; “el juez en un estado constitucional, no puede ser solamente ‘boca de la ley’. El juez tiene que aplicar principios que constan en la Constitución y convertirse en ‘cerebro y boca de la Constitución’” (Ávila S, R. 2008). El principio neo constitucional termina por amplificar el rango discrecional de la semántica constitucional. La política se complica, la discrecionalidad es la puerta de entrada que vulnera al sistema: la debilitada politicidad de la representación, difícilmente puede ser sustituida por el activismo constitucional. El debilitamiento del principio de la sujeción a la ley de todo acto decisional cede espacio a lógicas políticas de acumulación de poderes difícilmente contrastables.            

El modelo de democracia tiende a volverse decisionista y judicialista; las poco definidas regulaciones que sustentan al garantismo, las inconsistencias de los procedimientos selectivos que amparan la nominación de los órganos de control, los vuelven fácilmente manipulables por poderes ocultos que no responden a la voluntad popular. El complejo institucional que sustituye a la representación, comanda la operación de ataque a la democracia desde el interior mismo del sistema.

Una Constitución garantista podría tener condiciones de realización si el modelo político no concentrara la politicidad en el Ejecutivo y si las instancias de control político y constitucional respondieran a un sistema de representación suficientemente legitimado por su responsabilidad con el destino del país.

X. Los temas de la reforma constitucional

Como se ha podido apreciar los cambios de paradigma constitucional adoptados por las tres últimas constituciones alteran los principios del constitucionalismo moderno e introducen elementos de incertidumbre y ambigüedad institucional en el funcionamiento del sistema político, que deben ser corregidos con el nuevo diseño constitucional. Las líneas de la reforma de la constitución son evidentes y urgentes.

La nueva Constitución deberá redefinir conceptos y paradigmas constitucionales y al mismo tiempo, introducir reformas organizacionales que modifiquen los defectos presentes en las constituciones elaboradas desde el llamado proceso de retorno a la constitucionalidad y que son ratificadas por el diseño de Montecristi.

El eje central de la reforma tendrá que ver con la reducción del híper presidencialismo y con el diseño de un sistema de corresponsabilidad entre las funciones del Estado. La recuperación de la institucionalidad de la representación política como mecanismo y fuente de la construcción de la política, como única instancia de corresponsabilidad para el manejo de la política y la construcción decisional. Todo ello supone la necesidad de fortalecer todas las estructuras del sistema político desde el sistema electoral y de representaciones, al del gobierno y administración pública, así como al de la administración de Justicia y el control político. La visión deberá ser sistémica, o sea, definir con claridad la autonomía y los enlaces funcionales que deben establecerse entre estos elementos del sistema político.

La actual demanda de reforma constitucional ha ubicado con claridad la necesidad de eliminar el CPCCS y con ello la ficción participativa de los procesos de integración de los órganos de control por parte de ciudadanos que no responden ante la voluntad popular. De igual forma regular o reposicionar el papel de la Corte constitucional y el Consejo de la judicatura en el contexto del re-equilibrio de las relaciones funcionales y políticas entre los tres poderes del Estado.

Esta necesaria modificación tiene por tanto como contrapartida, la igualmente necesaria reforma del sistema de partidos y de la legislatura como órganos que expresan la voluntad ciudadana, así como de la Administración de Justicia como instancia autónoma e independiente de presiones sociales y políticas. Una reforma de este calibre requiere garantizar la efectiva autonomía y balance entre los poderes del estado, que recupere la confianza de la sociedad en sus procesos de autogobierno.

Para ello se sugieren algunas líneas a ser tomadas en cuenta; la deliberación sobre las mismas enriquecerá seguramente estas iniciales formulaciones.  

X (I). ¿Marco o mandato constitucional?

En la discusión constitucional es necesario definir el carácter que deberá tener el texto constitucional: ¿se trata de una ‘Constitución marco’ o de una ‘Constitución mandato’?

La concepción de la constitución como mandato refleja una condición de reduccionismo constitucional que lo rebaja a ser programa político de una parte de la sociedad que la impone a otra. Esta característica la vuelve ineficaz y poco legitima, lo cual debilita su fuerza normativa y genera mayores problemas de los que puede resolver. Esta parecería ser la característica de la historia constitucional última en el Ecuador. La constitución mandato es despolitizante, la política esta ya resuelta y esta escrita en el texto constitucional; los actores y la sociedad solo tienen que ‘aplicar y obedecer el mandato’. Cualquier posibilidad de pensar u operar fuera del mandato es penalizada, para lo cual se predisponen dispositivos institucionales que los garanticen, entre ellos el más importante el hiper presidencialismo y todo el tejido institucional que lo posibilita. La política como interacción razonable entre actores políticos que representan la voluntad popular que es plural y diferenciada, se anula bajo esta concepción.

¿La constitución puede ser entendida como un texto que reconoce elementos de ambas concepciones?  ¿ser un marco regulatorio que posibilite las interacciones políticas en un marco de pluralidad y por otro, afirmar algunos elementos sobre los cuales la sociedad ecuatoriana actual puede construir consensos sólidos y sostenibles? 

¿Qué podría ser rescatable de la idea de mandato constitucional? ¿Existen temas sustantivos de política que podrían ser discutidos y adoptados como mandatos sin que ello afecte el carácter de una ‘Constitución marco’? 

¿Es probable que temas como ‘los derechos de la naturaleza’, o el carácter ‘pluricultural y plurinacional’ del país puedan ser parte de este capítulo?

El adoptar un mandato significa ubicarlos como parte de la dogmática constitucional; en la actualidad, los ´derechos de la naturaleza’ como el ‘carácter pluricultural y plurinacional del país’, gozan de ese estatus, pero su presencia en la constitución no esta claramente definida ni regulada, lo que genera incertidumbre y ambigüedad decisional.

¿Una clara definición normativa en estas materias podría resolver esta problemática y reducir niveles de conflicto innecesarios; ¿al contrario, potenciar el desarrollo de estos importantes temas de política pública?

¿Está el debate actual preparado para lograr una posición de consenso en estas materias?

X (II). Economía y constitución

Es necesario liberar en la constitución las condiciones para el crecimiento económico que actualmente se encuentran bloqueada o detenidas por la concepción de modelo económico concentrador y centralista, que se expresa en conceptos como los de ‘áreas o sectores estratégicos de la economía’ que aparecen como monopolio estatal y por tanto reducen las posibilidades de inversión externa. Ello ha obligado a configurar un sistema de la economía caracterizado por la ineficiencia en la gestión de esos sectores, por el mantenimiento de subsidios regresivos y por la reproducción crónica del círculo vicioso déficit-endeudamiento público, que no permite reducir las brechas sociales de inequidad, sino que las profundizan.

Una constitución que rechaza el crecimiento económico, está desarmada para entender el concepto de sostenibilidad y por tanto para promoverlo; solo frente al crecimiento de la economía que se soporta en la modificación tecnológica de la naturaleza, es factible concebir la necesidad de la sostenibilidad. En la constitución vigente no aparecen el concepto de crecimiento y no está clara su relación con la sostenibilidad, más allá de alguna declaración retórica. Sin embargo, existe todo un Título que trata sobre el ‘Régimen de desarrollo’, en el cual se mantienen los sectores estratégicos ‘de decisión y control exclusivo del Estado’. Está ausente cualquier consideración sobre el mercado y la posibilidad de arreglos público-privados que permitan propulsar el desarrollo. Podría decirse que es una Constitución anti mercado y por tanto ajena a tratar temas como la inversión, la competitividad, la estabilidad fiscal y la sostenibilidad como elementos propios de una economía moderna. Esta caracterización y la obligación del Estado por satisfacer la extendida gama de derechos, induce a fomentar el extractivismo de los recursos naturales como fuente privilegiada del funcionamiento de la economía. Si bien la declaración de los derechos de la naturaleza y el régimen del buen vivir apunta a su protección, la lógica del modelo económico camina en dirección contraria.

El modelo económico no trabaja en función de la sostenibilidad del desarrollo; al depender de los recursos estratégicos y no de una dinámica endógena de crecimiento que pueda satisfacer los derechos, la economía se ve avocada a recorrer ciclos de inestabilidad e instaurar la ecuación déficit fiscal-endeudamiento como su característica dominante, lo cual la convierte en maquina de producción estructural de conflictos distributivos. 

La economía no puede seguir gestionándose bajo estos conceptos de ‘resistencia’ frente a las tendencias globales, debe poder enfrentarlas y relacionarse dinámicamente frente a ellas, utilizarlas como palancas para el desarrollo sostenible interno. La sostenibilidad del desarrollo es una meta a lograr y ello no se contradice con la apertura y la competitividad económica.

• Definir con claridad la ecuación “estabilización macro fiscal y redistribución” para lo cual se adoptarán distintas estipulaciones normativas:

• Eliminar el concepto de ‘sectores estratégicos’, o ‘reducir el monopolio estatal sobre los mismos.
• Fomentar la inversión externa y la seguridad jurídica; estipular definiciones claras sobre el arbitraje internacional en contratos financieros en los que participe el Estado
• Garantizar las condiciones del desarrollo sostenible, así como los mecanismos de redistribución para la reducción de brechas de inequidad.
• Institucionalizar el manejo de datos e indicadores que midan y corrijan la constitución de metas pactadas, en las agendas legislativas y de gobierno.

X (III). Reducir el híper presidencialismo

La reforma de la Constitución debe ser integral y afectar a todos los campos sistémicos. En particular cobra particular relevancia eliminar revertir las lógicas institucionales que protegen al hiper presidencialismo y debilitan a la representación política. Aquí la reforma debe revertir la tendencia de vaciamiento de la política y reconfigurar las condiciones para la ‘producción de una clase política responsable con el país’ que reduzca los actuales rasgos clientelares del sistema de partidos políticos; al mismo tiempo fortalecer el papel de la legislatura y corresponsabilizarla en los procesos de gobernabilidad. Reducir por tanto la actual tendencia al chantaje y al enfrentamiento con los ejecutivos.

Regular los procesos de democracia interna partidaria, garantizar la alternabilidad para evitar la oligarquización partidaria, acceder a financiamiento público como contrapartida a su desempeño democrático, regular y controlar el financiamiento privado.

Incentivar la corresponsabilidad de los poderes públicos mediante la construcción de Agendas legislativas y de gobierno compartidas y funcionalmente articuladas, respecto de las cuales procedan los procesos de transparencia y fiscalización.

En la Constitución vigente no están adecuadamente resueltas las relaciones entre estos dos campos sistémicos, ambos deberían trabajar para fortalecer la capacidad institucional de construcción de la política pública y no boicotearla desde sus propios espacios institucionales.

El objetivo es cómo establecer adecuados enlaces funcionales que mejoren la construcción de agendas conjuntas de gestión y de legislación sin que ello anule la independencia y autonomía de los poderes públicos. El objetivo a lograr sería la conexión funcional entre los poderes y la autonomía efectiva de los mismos. 

• Eliminar el actual diseño institucional de cinco poderes y regresar al de tres, Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
• Reducir el híper presidencialismo fortaleciendo el sistema de partidos y la Legislatura.
• Promover la construcción conjunta de las políticas publicas entre la Legislatura y el Ejecutivo, mediante Agendas de Gobierno y Legislación conjuntas.   

X (IV). Reposicionar el garantismo

La relación entre híper presidencialismo, vaciamiento de la representación y garantismo completa el cuadro de la desinstitucionalización sistémica; el paso o transición desde la declaratoria de los ‘derechos colectivos’ (1998) al ‘garantismo´ (2008) expresa el paso desde la concepción de ‘Estado de derecho’ a ‘Estado constitucional de derechos y justicia’. Una transformación de fuerte carga simbólica, pero de escaso espesor institucional, que lejos de proteger y profundizar la democracia la debilita y vulnera. Trabaja sobre el debilitamiento de la representación y por tanto de la racionalidad deliberativa, a la cual sustituye con imprecisos mecanismos ficticios de participación ciudadana, fácilmente manipulables e instrumentalizables por intereses que escapan de cualquier control democrático. 

Contrario a sus mismos postulados y seguramente a las intenciones de los constituyentes que los introdujeron en el texto constitucional, esta ‘compleja’ armazón procedimental ha funcionado como puerta de entrada para la penetración de intereses y de actores vinculados al delito o a la instrumentación interesada de las instituciones públicas.

El eje sistémico es el llamado ‘Quinto poder del Estado o Función de transparencia y control’, cuya estructura organizacional tiene como eje al CPCCS, encargado de la nominación de los integrantes de los órganos de control (Fiscalía, Contraloría, Defensoría pública, Tribunal Contencioso Electoral, Superintendencias y Consejo de la Judicatura), esto es, espacios de poder, de blindaje y operación fluida del híper presidencialismo. 

La nueva constitución deberá reconducir esta institucionalidad a la sede natural de la representación política y examinar con detenimiento los procesos y la normativa que deberá regular la conformación de estas importantes instancias de control político.

• Eliminar el CPCCS y trasladar todo el complejo institucional de control político a la Legislatura, introduciendo mecanismos selectivos de merito y calificación política inexistentes en las constituciones anteriores.
• Replantear el garantismo mediante regulaciones que no afecten los principios de libertad e igualdad como conquistas emancipadoras que adopta y defiende la Constitución.
• Redefinir las derivaciones políticas de la plurinacionalidad en dirección a reconocerla, pero al mismo tiempo impedir que soberanías ‘menores’ o ‘alternas’ disputen la soberanía del Estado.
• Establecer con claridad el concepto de pluralismo jurídico y dar cabida a relaciones de complementariedad entre justicia indígena y justicia del Estado.